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土地调查与土地规划


土地调查与土地规划, 用途管制和宏观调控
国土资源保护利用的探讨 " ——对贵州省 十一五" —
黎登琴
(贵州省国土资源勘测规划院, 贵州 贵阳 550004)
摘要: 本文从国土资源可持续利用的战略高度出发, 对贵州省国土资源调查利用现状进行评价, 分析, 预测经济社会发 展对国土资源的需求, 提出本省国土资源开发利用和保护的总体思路, 原则, 目标, 和保障措施.为政府加强宏观调控 提供重要依据.




贵州省国民经济和社会发展第十一个五年规划时期(以下简称 "十一五" 是我省总体实现小康社会的关键时 ),

期, 是加大力度实施西部大开发战略和新阶段扶贫开发, 加快推进工业化, 城镇化和市场化发展的重要战略机遇 期.在搞好土地调查得出准确的资源数据基础上, 编制好 国土资源利用与保护规划》 是国土资源 《贵州省 "十一五" 管理参与宏观经济调控的需要, 是保障规划期内我省国民经济和社会发展对国土资源需求的重要举措.以邓小平 理论和 重要思想为指导, 全面落实科学发展观, 构建和谐社会, 推动循环经济发展; 严格土地管理, 鼓励 "三个代表" 节约, 集约用地, 服务经济建设; 加大土地调查和矿产资源勘查开发力度, 适度开发农业用地, 促进资源优势向经济 优势转变; 依靠科技创新, 提升国土资源管理水平.坚持在 合 "在保护中开发, 在开发中保护"原则, 坚持科学开发, 理利用与环境保护并重的原则, 坚持前瞻性和科学性的原则, 坚持政府宏观调控与市场配置资源并重的原则, 从我 省国土资源可持续利用的战略高度出发, 预测经济社会发展对国土资源的需求, 提出我省国土资源开发利用和保 护的总体思路, 为政府加强宏观调控提供重要依据, 对企业决策也起到引导作用.

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国土资源利用现状及存在问题

1.1 土地资源利用现状
据 2004 年土地利用现状变更调查结果, 全省土地总面积为 17.62 万 km 2. 其中: 农用地 15290031.05 hm 2, 占 土地总面积的 86.80% ; 建设用地 534893.75 hm 2, 占 3.04% ; 未利用地 1790321.81 hm 2 , 占 10.16% .农用地中: 耕地 4514387.95 hm 2, 占农用地总面积的 30% ; 园地 118435.20 hm 2, 占 1% ; 林地 7908967.46 hm 2, 占 51% ; 牧 草地 1612009.97 hm 2, 占 11% ; 其它农用地 1136230.47 hm 2, 占 7% . 建设用地中:居民点及工矿用地 442928.87

hm 2, 占建设用地总面积的 83% ; 交通用地 54265.21 hm 2, 占 10% ; 水利设施用地 37699.67 hm 2, 占 7% .在未利
用地中: 未利用土地 1656446.26 hm 2, 占未利用土地总面积的 93% ; 其它土地 133875.55 hm 2, 占 7% . 土地资源特点:人多地少, 人均占有量低.我省人均土地拥有量为 6.83 亩, 仅相当于全国人均土地面积 11.32 亩的 60% ; 地块破碎.山地占土地总面积的 70% 以上, 是我国唯一没有平原支撑的省份; 耕地质量差, 中低产田土 面积大.我省坡耕地占耕地总面积的 47% , 其中大于 25° 的陡坡耕地占耕地总面积的 17% ; 耕地中不宜耕耕地占

21.48% .有水源保证和灌溉设施的耕地仅占 18% . 1.2 矿产资源现状
截止 2004 年底, 全省已发现各类矿产 123 种, 其中 76 种不同程度地查明有资源储量, 共计矿产地 1360 处.
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按产地规模: 大型 105 处, 中型 302 处, 小型矿床 953 处; 按勘查程度: 勘探 355 处, 详查 483 处, 普查 437 处, 预 查 85 处; 按保有资源储量计: 煤 497.28 亿 t ,铝土矿 4.22 亿 t ,磷矿 26.81 亿 t ,重晶石 1.12 亿 t ,金金属量 锰矿 7598.5 万 t , 锑矿 23.79 万 t . 233.31t , 已开发利用矿产 72 种, 以煤矿, 磷矿, 铝土矿, 金矿, 锰矿, 重晶石, 锑矿及石材等为主.截止 2004 年底, 全省 共有矿山企业 5627 个, 从业人员 26.14 万人; 矿山企业总产值 111.44 亿元, 实现利润 24.82 亿元; 开展矿山环境 恢复治理项目 10 个, 投入资金 220 万元, 恢复面积 26 hm 2 . 矿产资源特点: 矿产资源种类齐全, 保有资源比较丰富, 优势矿产分布集中, 成矿地质条件好, 在全国及西部大开 发中占有重要地位.资源储量磷矿位居全国第 2 位, 铝土矿居全国第 3 位, 锰矿居全国第 4 位, 煤矿居全国第 5 位.

1.3 存在的主要矛盾和问题 1.3.1
耕地保护与经济建设用地的矛盾 我省耕地中坡耕地面积大, 中低产田土比例高, 水土流失较严重.基本农田一般是土地比较平坦, 肥力较好的 坝子田土, 但这些土地又被城镇发展, 道路建设占用较多, 因此我省保护耕地特别是保护基本农田与经济建设占用 耕地的矛盾比较突出.自 1997 年以来, 耕地面积减少了 42.92 万 hm 2 , 其中建设占用 3.90 万 hm 2 , 已突破土地 利用总体规划指标.

1.3.2

地质勘查工作滞后, 部分矿产资源保障程度不均 由于近年来国家对我省固体矿产勘查的投入减少, 战略性矿产资源勘查的规模也在缩小.商业性勘查资金大

多集中在对已有矿产地的进一步勘查上, 对国家急需的大宗支柱性矿产的勘查投入很少, 因此新发现的矿较少. 在 煤矿产地中, 仅 52.6% 达详查以上勘查程度. 在查明的煤炭资源储量中, 基础储量 149.05 亿 t , 占总量的 29.97% , 不能充分保障西电东送煤矿建井开发对煤的需求. 从保障程度看, 煤矿可供性较强, 保障年限在 50 年以上, 磷矿的保障程度总体较高, 但不均衡; 铝土矿资源总 体能保障 23 年; 锰矿保障程度相对较差.硫铁矿资源较丰富, 但以低中品位为主; 而铅, 锌等支柱性大宗矿产的资 源已严重短缺; 地下水供需矛盾突出.为确保矿产资源稳定持续供应, 迫切需要加强勘查工作.

1.3.3

矿业结构不尽合理, 产业链短, 资源综合利用率低 矿山生产规模以小型为主, 除磷, 重晶石以大中型为主外, 其他矿山均以小型为主.现有矿山中, 小型矿山 锰,

数比例为 97.80% , 矿山生产技术装备总体水平低, 开发利用方式粗放, 利用效率低.突出表现在开采炼冶过程中, 综合回收率低, 矿业加工产业链短, 矿产品多为原矿或粗加工产品, 经济效益不高. 就连我省产业链较长的磷矿业, 生产的磷化工产品也只有 10 余种.

1.3.4

国土资源破坏和生态退化严重 我省是我国生态环境最为脆弱的地区 .由于山地面积占全省土地总面积的 70% 以上, 山高坡陡; 喀斯特地貌发

育; 气候湿润多雨, 降水集中; 加之对资源开发利用不当, 已造成植被严重破坏. 目前我省由于水土流失造成的石漠化问 题已经相当严重.我省属地质灾害高发区, 至 2004 年矿山占用破坏土地就有 1612 hm 2; 1997 年至 2004 年灾毁耕 地达 5.32 万 hm 2.矿山开采普遍存在注重经济利益, 轻生态环境保护的倾向, 需要尽快加以综合利用和有效治理.

国土资源保护利用的目标 2 "十一五"
总体目标: 本着构建和谐社会, 促进国民经济持续, 健康, 协调发展的目的, 初步建立与市场经济体制相适应的 国土资源开发利用与保护法规和管理体系.积极推进国土资源的合理利用和保护, 使土地生态环境和矿山地质环 境明显好转, 实现国土资源有序开发利用, 人与自然和谐发展.乱占滥用耕地的趋势得到遏制, 建设用地集约化程 度明显提高. 加强地质勘查工作, 增加探明重要要矿产的资源储量. 加大优势矿产资源的开发力度, 增强矿产品的
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供应能力. 促进经济增长, 人口增长与资源环境约束的矛盾得到有效缓解. 资源开发利用结构进一步优化, 资源与 环境保护力度进一步加强. 分项目标: ( 1 ) 切实保护耕地, 保障粮食安全.实行最严格的耕地保护制度, 使现有宜耕耕地特别是基本农田进一步得到 有效保护.到 期末, 我省耕地保有量要保持在 410 万 hm 2 以上, 其中基本农田保护面积在 360 万 hm 2 "十一五" 以上.根据市场需求, 进一步加大农业结构调整力度, 发展特色优质种植业和生态畜牧业. 基本农 土地整理复垦全面开展, 宜农后备资源得以适度开发.结合生态环境保护和建设, 包括退耕还林还草, 田建设, 小城镇建设和村庄改造, 进一步加强土地整理复垦; 加大中低产田土的改造力度和重要粮食基地的建设, 提高现有耕地的质量和有效使用面积; 因地制宜开发宜农后备资源, 十一五" 期间, 通过土地整理复垦开发增加耕 " 地 10 万 hm 2. 严格控制建设用地总量的前提下, 交通, 能源, 水利, ( 2 ) 统筹安排建设用地, 保障经济发展需求.在保护耕地, 通讯等基础设施和重点产业发展用地得到重点保证, 合理安排城镇等建设用地. 十一五" 期间, 我省新增建设用地 " 控制在 16 万 hm 2 左右, 其中占用耕地面积不超过 10 万 hm 2.到 2010 年, 交通用地新增 2 万 hm 2, 水利设施用 地新增 9 万 hm 2, 城镇用地新增 3 万 hm 2. 开展土地调查及土地利用总体规划修编工作. 完成全省土地利用基 ( 3 ) 加强基础工作, 为土地管理提供依据. 础图件与数据更新调查, 以提高土地利用现状调查的准确性和现势性, 为土地资源开发利用和保护提供翔实的基 础资料. 完成省, 县各级土地利用总体规划修编工作, 完成全省农用地分等定级与估价工作, 以适应新形势下经 地, 济建设和社会发展的需要. ( 4 ) 加大矿产资源勘查力度. 开展重要矿产的调查评价, 寻找一批后备资源远景区. 提高重要成矿区(带)的研究程度. 对全省中型以上危机 矿山进行接替资源找矿, 延长矿山服务年限.开展喀斯特山区地下水潜力评价, 查明区域地下水的分布和资源总 量.大力促进商业性矿产勘查, 提升资源对经济社会发展的保障能力.以煤, 煤层气, 磷矿, 铝土矿, 锰, 金, 铅锌, 重 晶石和水泥灰岩等矿产勘查为主.预获资源储量: 煤炭新增 90 亿 t , 磷矿新增 4 亿 t , 铝土矿新增 1 亿 t , 金矿新增

100 t , 锰矿新增 1000 万 t , 锑矿新增 5~ 万 t . 10
( 5 ) 合理开发矿产资源, 优化矿业结构, 提高生产能力.加大优势矿产资源的开发利用力度, 提高矿产品供应 能力. 生产规模: 原煤 2 亿 t , 磷矿石 1000 万 t , 铝土矿 500 万 t , 黄金 12 t , 锰矿 90 万 t . 发展煤化工, 磷化工, 铝加 工等资源型产业, 积极发展矿产品深加工, 延长产业链, 促进资源优势向经济优势的转变. 优化矿业结构, 提高资源综合回收率.改变大矿小开, 一矿多开, 采富弃贫, 破坏和浪费资源的局面, 提高资源 利用程度, 综合利用率和开发集中度, 提高优势矿产大中型矿山比例, 增大其生产规模.采选回收率提高 5 个百分 点, 综合利用率提高 5~ 个百分点.建立优质无烟煤, 富磷矿等优质矿的保护制度, 实现优质优用. 10 ( 6) 保护地质环境, 预防地质灾害, 促进人与自然和谐发展.以地质灾害易发区为重点, 进行地质环境恢复治理, 对工矿区损坏的土地进行复垦和绿化, 对矿渣, 废水进行无害化处理. 对新建矿山, 严格准入制度, 并缴纳地质环境恢 复治理保证金; 实行矿山环境评估制度, 以评估结果进行监督管理. 针对全省地灾隐患点, 分步实施治理或移民搬迁, 避免遭受重大损失.加强地质公园建设和古生物化石等地质遗迹保护, 建立和完善地质环境管理的各项制度. 金土地工程和地理信息系统建设, 形成完善的国土资源信息化 ( 7 ) 国土资源管理信息化建设.加快数字国土, 体系, 整体推进国土资源调查评价, 政务管理和社会服务的信息化.

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加强国土资源保护与利用的措施
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( 1 ) 开展服务意识和忧患意识教育: 在国土资源系统开展服务意识教育, 强化国土资源为经济社会建设提供 保障和服务的意识, 提高服务能力和服务水平; 在全省开展广泛的资源忧患意识教育, 让社会各界充分认识贵州在 珍惜资源的自觉性. 土地, 矿产资源方面面临的严峻形势, 通过教育提高社会公众对保护资源, 的原则, 把规划作为土地, 矿产资 ( 2 ) 严格规划管理, 建立实施监控体系: 坚持 "以资源定规划, 以规划定项目" 源供应, 开发保护及管理项目实施的主要依据.通过土地利用年度计划和矿产资源勘查开发年度计划的制定和实 施, 从土地供应, 项目审批, 资金安排等方面, 充分保证规划的重大工程实施和完成, 严格控制规划外项目的实施. 考核制度等规划实施的保障制 逐步建立和完善规划实施的目标责任制, 反馈机制, 激励机制, 以及定期评估制度, 度.强化社会对规划实施的监督.对规划的内容, 规划实施情况定时向社会公开, 接受社会各界的监督.完善规划 调整的听证, 评估制度, 规范规划调整的程序. 质量实行按等级 ( 3 ) 采取有效措施加强耕地保护: 严格执行耕地占补平衡制度, 对非农建设补充耕地的数量, 折算, 防止占优补劣. 探索通过土地整理, 提高地力等级, 增加粮食生产能力. 严禁非农建设占用基本农田. 对违法 占用耕地, 特别是基本农田的, 依法予以严肃处理.鼓励非农建设尽可能占用未利用地和劣质耕地, 对占用 25 度 以上坡耕地的, 可不实现耕地占补平衡; 加大对粮食主产区和基本农田保护区的资金投入, 建设稳产, 高产的基本 农田, 保护和提高粮食综合生产能力. 盘活存量, 管住总量, 提高效率的 ( 4 ) 鼓励引导节约和集约用地, 有效调控矿产资源开发: 按照严格控制增量, 原则, 大力推进节约, 集约用地. 按产业集聚, 布局集中, 用地集约的要求, 为建设项目提供用地保障. 采取有效措施 保障全省工业化, 城镇化建设用地的基本需要, 重点保证基础性, 公益性以及对全省工业化发展有重大影响项目的 建设用地. 对淘汰类, 限制类项目分别实行禁止和限制用地. 适当增加城镇用地, 逐步缩小农村居民点用地规模. 合 理规划村镇建设, 积极开展节地挖潜, 盘活存量土地, 提高用地的集约化水平. 鼓励通过农村居民点整理增加耕地, 折抵建设用地指标. 有效调控资源性产业的发展. 根据工业发展的需要, 适时运用矿产资源财税政策和勘查开发政 策, 采取按矿种, 按地区控制探矿权, 采矿权市场投放数量, 控制优势矿产新设采矿权生产规模等手段, 合理确定优 势矿产资源的开发强度.保持矿产资源勘查, 开发, 加工各环节之间供需总量基本平衡, 保持地区之间矿产开发的 区域平衡, 确保经济增长与市场需求相协调. ( 5 ) 建立良好的市场秩序, 发挥市场对资源的配置功能: 营造良好土地市场环境.重点落实经营性土地使用权 公开交易(招标, 拍卖, 挂牌等), 集体建设用地流转等相关法规, 政策.规范土地使用权交易行为.提供市场服务, 规 范中介服务行为.完善矿业权市场建设.开放资源勘查开发市场, 规范矿业权市场, 加快发展民营矿业经济.逐步 建立采矿权市场, 探索建立有偿出让的标准. 对国家出资勘查形成的矿产地, 在不与国家和省重点建设项目冲突的 情况下, 其探矿权, 采矿权一律实行招标, 拍卖, 挂牌出让. ( 6 ) 加强法制建设: 开展政策研究, 解决经济社会发展过程中亟待解决的重大问题和与人民群众切身利益密 切相关的热点问题. 《土地管理法》 矿产资源法》 在 修订后, 做好地方性法规的修订; 制定 《 , 《贵州省地质环境管理条 例》 贵州省土地整理条例》 贵州省土地登记条例》 贵州省测绘条例》 逐步健全和完善适应市场经济的国土 等; 《 , 《 , 《 , 资源法律, 法规体系等, 为 的实施提供较好的法制环境. 《规划》 ( 7 ) 依靠科技进步和技术创新, 提高国土资源管理水平: 建立土地利用总体规划, 矿产资源规划信息体系, 重点解决国土资源动态监测, 资源评价, 信息获取及项目审 查等. 开展土地利用动态监测, 矿产资源勘查与开发动态监测, 地质环境和地质灾害监测等. 对开发项目进行调控, 以实现资源最有效利用与保护.
作者简介: 黎登琴, 女, 贵州省国土资源勘测规划院规划所所长, 高级工程师, 曾参加全省土地详, 土地资源调查评价, 国土资源大调查等工作.现正主持 贵州省十一五国土资源规划和贵州省土地规划修编工作.对国土资源调查和规划工作有较深的造诣.

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